黄水灵 潘梦琴 浙江农林大学
摘要：以农药残留标准为主的质量安全标准壁垒，日益成为很多国家限制茶叶进口的新宠。2013年6月，在其它国家都放弃的情况下，浙江成功地胜诉了美国环境保护局提出硫丹禁用的异议案，这是我国茶产业首次成功胜诉质量安全标准壁垒的案例。本文详细介绍了浙江应诉美国环境保护局废除硫丹残留标准的案例，深入分析了浙江成功胜诉的原因，并提出了案件带来的启示。
随着经济一体化、贸易自由化的纵深发展，国际农产品市场的竞争日发激烈，特别是近年来，不断爆发的禽流感、疯牛病、猪流感、瘦肉精等动物疾病或食品安全，很多国家政府利用消费者对食品安全的关注，不断修改或更新农产品质量安全标准。在这种负面外部环境的冲击下，我国农产品出口的风险增大、成本增加，导致了出口增速逐年下降，暴漏出我国农产品出口增长的脆弱性。如何有效应对农产品质量安全标准壁垒，如何利用WTO的原则积极应诉、据理力争，为我国农产品出口营造一个自由、开放、公平和公正的全球贸易环境，是我国政府、出口企业和行业协会亟须探讨和解决的一项课题。2013年6月，在其它国家都放弃的情况下，浙江成功地胜诉了美国环境保护局提出茶叶硫丹禁用的异议案，这是我国茶产业首次应对质量安全标准壁垒的成功案例。深入分析浙江申诉成功的原因和总结其经验，不仅为今后更好地破解茶叶出口质量安全标准，具有重大的现实意义，也为我国其他农产品出口破除其壁垒提供了有益的借鉴。
一、浙江胜诉美国茶叶质量安全标准案始末
美国茶叶质量安全标准主要是指农药残留最低限量标准。1987年，美国制定了茶叶进口法案，规定了7种样茶标准，低于该标准的、不符合农药残留量要求的茶叶禁止进口，到1997年，最低标准样茶增加至10项；进入21世纪以后，美国政府认为国际化标准组织的茶叶ISO3720标准和食品法典委员会的农药残留标准太宽松，难以保护消费者的健康，于是不断修改、提高茶叶农药残留标准，对农药残留的检验范围也逐步扩大，特别是2008 年，美国不仅重新确定了农药的最大残留限量标准，而且美国食品药品管理局规定对没有规定农药残留标准的执行“一律标准”即最低检出限量。2011年5月4日，美国环境保护局认为，由于国内在茶叶种植中一直没有使用过硫丹的登记，因而没有必要为进口茶叶设置硫丹残留标准，决定废除此标准，该草案的最后评议截止日期为2011年6月21日；在此限期内美国环境保护局没有收到任何异议，于是在2011年11月1日作出书面决定，拟撤销硫丹最大残留限量标准，并提出了对此有异议的截至日期为2011年11月14日，如果在截止日期前，美国环境保护局没有收到任何异议，决定从生效日起，美国市场上茶叶中的硫丹含量将从24mg/kg降低到0.01mg/kg。
浙江国际茶叶商会收到美国茶叶协会的通报后，立即联合浙江茶叶对外贸易预警点进行商讨、研究对策。美国废除茶叶中硫丹限量标准后，要求我国出口到美国的茶叶中硫丹的含量必须低于0.01mg/kg，但我国茶叶中硫丹残留量一般为2mg/kg左右，浙江出口的茶叶中硫丹含量一般为0.1mg/kg左右。自2009年以来，美国是我国茶叶出口的第二大市场，而浙江茶叶出口占了全国茶叶出口的50%以上。美国新的质量安全标准不仅使我国特别是浙江的茶叶更难出口到美国，甚至可能带来连锁反应，其他国家会仿效美国做法，提高农产品质量安全标准，这将对我国茶叶和其他农产品出口带来很大的负面影响。为此，浙江茶叶对外贸易预警点和浙江国际茶叶商会决定申诉，2011年11月10日汇同英国茶叶协会、印度茶叶协会向美国环境保护局提出了硫丹禁用的异议。申诉的理由主要如下：一是目前国际组织保留了硫丹在茶叶中的使用，硫丹残留标准为10mg/kg；二是美国环境保护局没有遵循WTO的程序发布通告，导致我国没能在废除硫丹提议规定的期限内提出异议；三是美国环境保护局的决定违背了WTO/TBT的相关条款；四是浙江茶叶商会同意逐步结束使用硫丹，但要有较长的时间用其他农药完全取代硫丹，希望美国将生效日期延期到2016年11月14日。
美国环境保护局收到浙江提出的异议后复审了该案，认为直接废除茶叶中硫丹残留标准确实不符合WTO/TBT的相关原则。然而，美国环境保护局认为，即便是处在不同的时间段，降低硫丹残留标准是合适的，因为中国也计划逐步结束茶叶种植中使用的硫丹。为了与逐步结束对菠萝、草莓、动物耳标和选种植物的残留限量标准保持一致，美国环境保护局最后同意恢复硫丹残留标准，有效期到2016年的7月31日。美国环境保护局还认为，由于没有根据WTO所规定的程序给予外国群体应有的通知，此次事项是个例外。经过一年半的申诉，我方终于获得了成功，为我国和世界各茶叶主产区国家的茶叶持续出口美国市场赢得了机会。
二、浙江应诉成功的原因分析
（一）采取了联合诉讼的应对机制
在本案例中，浙江国际茶业商会在收到美国茶叶协会的通报后，就协同浙江茶叶对外贸易预警点迅速组织相关人员收集资料、商讨对策。针对美国环境保护局不公平的做法、不合理的规定，采取了联合诉讼应对机制。由浙江茶叶对外贸易预警点和浙江国际茶叶商会联合英国茶叶协会、印度茶叶协会共同向美国环境保护局提出硫丹禁用的异议案。从结果看，浙江采取的联合诉讼应对机制，不仅把浙江的茶叶出口企业、商界、协会、政府都团结起来，而且也联合了其他的茶叶主产区且使用硫丹的国家的茶叶协会，以团体的力量去应诉，从而在应诉中占据了更为有利的地位。
（二）美方发布的通告违反了WTO的透明度原则
美国环境保护局在2011年5月4日提出决定废除茶叶中硫丹残留标准，并没有将该草案提交给WTO秘书处，导致WTO其他所有成员国没能在规定的时间内对该草案及时作出评议。而WTO的透明度原则要求各成员方对外公开贸易政策措施和规则，要保证竞争的公平。该原则规定成员方制定新标准时，应在制定草案阶段，将此信息告知WTO秘书处，求得国际协调。并要求该成员国的TBT咨询机构将标准草案向WTO秘书处通报。WTO秘书处将通报其他所有成员国，允许对此草案有异议的成员方在60天内向该成员TBT咨询机构提出反对意见。浙江在申诉的理由中指出美国环境保护局的决定严重违反了WTO的透明度原则，导致我国没能在废除硫丹提议规定的期限内提出异议。
（三）美国规定的标准违反了以国际标准为基础的约定
2011年以前，茶叶中硫丹限量的国际标准为30mg/kg，欧盟、日本和澳大利亚等国的也为30mg/kg，美国和印度的为24mg/kg。但我国把硫丹作为高效低毒的典型，广泛用于茶叶的种植中，没有硫丹的限量标准，但出口的茶叶都能够满足以上国家的要求。2011年7月，在联合国粮农组织和世界卫生组织的农药残留专家联席会议进行科学评估后，并向全球广泛征求意见后，国际食品法典委员会继续保留了硫丹的使用，并将硫丹限量标准调整为10mg/kg。然而，美国环境保护局将茶叶中的硫丹含量从24mg/kg降低到0.01mg/kg，远远高出了10mg/kg的国际标准。而WTO／TBT第二条第四款规定，在国际标准已经存在的情况下，各成员方在制订新技术法规的时候应以国际标准为基础。第二条第六款又规定，技术法规要尽可能广泛地协调一致。可见，美国规定的标准违反了以国际标准为基础的约定。
（四）美国的规定还违背了WTO／TBT的其他条款
该案例中美国环境保护局废除茶叶中硫丹残留标准的理由是，美国国内茶叶种植中从来没有使用硫丹的登记，没有必要为进口茶叶设置最大残留限量标准。并没有给出相应的科学解释，也没有进行风险评估，就废除茶叶中硫丹限量标准。这种做法违背了TBT中第二条第二款规定的成员方实施的技术法规不得给国际贸易造成不必要的障碍。TBT的第二条第二款要求成员国在制定更严厉的技术标准时，要科学地解释其合理性，或者不实施新的技术标准要证明其危害性。而且TBT的第二条第十款规定，各成员方应在新标准公布和生效之间留出一段合理的时间，以便出口成员方特别是发展中国家成员方的生产者有时间使其产品或生产方法适应进口成员方的要求。但美国环境保护局在没有收到任何异议的情况下就立即执行新的规定，这完全不符合该条款的规定。并且TBT的第十二条第二款规定，各成员方在制订技术标准时，要考虑到发展中国家成员方的特殊需要，不应对发展中国家成员方的出口造成不必要的障碍。但美国环境保护局要求废除茶叶中硫丹限量标准后，要求出口到美国的茶叶中硫丹的含量必须低于0.01mg/kg，这不仅给我国茶叶出口到美国市场的贸易渠道造成障碍，而且使我国除有机茶外的其他茶叶难以出口到美国。
三、浙江胜诉带来的启示
当前，以质量安全标准为主壁垒，在发起国之间不断横向扩散，质量安全标准日益精细化，农药残留设限日趋严苛。而我国茶叶界破解质量安全主要是以开辟新市场和开展技术攻关突破标准壁垒为主的被动应对。而这次浙江成功地破解了美国茶叶质量安全标准壁垒，是对制订国进行申诉的积极主动应对，其成功的举措为我国破解质量安全标准壁垒提供的有益借鉴。
（一）积极应诉，建立联合诉讼应对机制
质量安全标准是最复杂的贸易壁垒，只有积极应诉、据理力争，才有可能把质量安全标准的负面影响降到最低点，这也是应对贸易壁垒最直接的措施。单个企业或某一部门单独应对，要付出较高的交易成本，而且难以获得成功。本案例中浙江建立联合诉讼应对机制值得借鉴，能把各个分散的力量凝聚在一起，不仅调动了国内政府、企业和行业协会等各自的优势，而且能在全球范围内争取一切可能的力量，以团体的力量去应对国外质量安全标准，从而提高应对能力，降低应对成本。
（二）要充分发挥预警示范点、行业协会的作用
近年来，为了促进行业的快速发展和应对各种贸易壁垒，我国建立了各种行业协会和重点产品的对外贸易预警示范点。要充分发挥预警示范点专业解决国际经贸争端的优势和行业协会的协调管理作用。本案例中浙江茶叶对外贸易预警示范点，自创办3年以来，积极收集、整理境外贸易壁垒；及时通报各国茶叶有关案件的预警、立案、应诉和案件进展情况；对国际市场的变化动态进行监测分析、发布预警信息、提出应对建议。正是准确地掌握了各种信息，才能在短短的十天内就提出了理由充分的异议。同时，浙江国际茶叶商会也发挥了关键作用。近年来，浙江国际茶叶商会积极接洽全球主要茶叶消费国和生产国协会，特别是国际上检验标准要求最高的国家和地区，如美国、加拿大、德国、英国和印度等，与各方建立了良好的沟通和信息交流机制，才有了美国茶叶协会的通报，才能够联合英国茶叶协会、印度茶叶协会共同应诉。
（三）要精通国际惯例、善用国际规则
当前全球化的经贸法规体制从“权力导向”转变为“规则导向。只有熟知国际贸易办事规则，充分掌握WTO／TBT等有关知识，才能合理、合法地维护自身权益。浙江在应诉美国茶叶质量安全标准的案例中，就根据WTO的透明度原则、TBT的第二条第二款、第四款、第十款和第十二条第二款有理、有利、有节积极争取，最终美国环境保护局采纳了我方的建议，同意在现定的基础上延期5年后执行。
（四）加强质量安全标准体系的建设
此次浙江应诉的成功，使我国三年内出口到美国的茶叶将不会遭受硫丹残留标准的影响。但随着消费者日益重视产品质量和安全，不断提高茶叶安全标准是大势所趋。不久的将来，硫丹因安全性问题而被全面停用，在茶叶种植中要用低毒、低残留和进口国允许使用的农药替代硫丹。要进一步关注茶叶进口国相关农药残留标准调整的动态，将技术壁垒作为全面提升我国茶叶质量的契机，打造全产业链的茶叶质量可追溯体系，建立以风险分析为基础安全管理模式。加强茶叶产、销、学、研的协同创新，着力提升研发能力、加快自主创新、发展深加工、延长产品链、提高附加值，促进名牌建设。茶叶产业要从数量型增长向质量型增长转变，建立“公司+基地+农户” 的标准化生产管理模式，提高茶产业的规模化、机械化、集约化程度，加大茶园良种化率和无公害茶、名优茶、有机茶的开发。茶叶出口企业要着眼于整体利益和长远利益，实施产品差异化和市场多元化战略，实现由原料供应商转变为品牌供应商。
